Развитие гражданского общества в Казахстане выходит на новый уровень. Вовлечение граждан в процессы государственного управления становится важнейшим элементом демократического развития страны. Руководитель Центра изучения общественных процессов Казахстанского института общественного развития (КИОР), политолог Тасым Риззат в интервью корреспонденту Optimism.kz рассказал о значении гражданского общества, доступных инструменты гражданского участия и роль общественных объединений в формировании государственной политики.
Совещательная демократия и гражданское участие
— Здравствуйте, Риззат Берикович, как Вы оцениваете текущие возможности граждан Казахстана для участия в принятии государственных решений? Насколько они эффективны? Почему сегодня важно вовлекать граждан в процесс принятия решений на государственном уровне? Как это влияет на демократическое развитие страны? И какие формы участия граждан в государственном управлении, по вашему мнению, являются наиболее действенными?
— В первую очередь отмечу, что в период политического транзита механизмы совещательной демократии получили новый импульс к развитию. Очевидной стала необходимость построения нового диалога между властью и обществом, повышения качества и легитимности решений через обширные консультации с гражданским обществом. Олицетворением данного импульса стали институты делиберативной демократии, ранее существовавшие как общественные советы, возникшие с 2019 года такие как Общественная палата при Мажилисе Парламента РК, Клуб экспертов при Сенате Парламента РК, Национальный Курултай. При этом важно не упускать из внимания, что весь пакет политических реформ был разработан в рамках Национального совета общественного доверия.
Эффективность государственного управления и расширение возможностей участия граждан при принятии государственных решений также связан с переходом от кулуарной политики к публичной, которая требует дальнейшего развития модели делиберативной демократии.
— В чем ее суть?
— Суть в том, что политические решения должны быть максимально основаны на широком общественном мнении.
Так, общественные советы играют ключевую роль в обеспечении прозрачности, открытости и ответственности в государственном управлении. Они становятся мостом между гражданским обществом и государственными структурами, способствуя эффективному взаимодействию и партнерству. В 2022 году были обновлены составы 90% общественных советов. На данный момент около 85% членов ОС составляют представители из гражданского сектора. Согласно Национальному докладу о деятельности общественных советов по итогам 2023 года значительно увеличилось число людей, которые считают деятельность общественных советов весьма полезной (рост на 17,8%). Также увеличилось количество людей, которые считают, что польза от деятельности советов есть, хоть и небольшая (рост на 15,5%). В целом, общий прирост составил в +33,3% по сравнению с 2022 годом.
Новый состав ОС показывает положительные результаты. Если в 2022 году лишь 37,1% респондентов были осведомлены о наличии общественных советов, то к 2023 году этот показатель увеличился до 43,2%. А доля тех, кто знаком с их деятельностью, выросла с 28,8% в 2022 году до 65,8% в 2023 году. Такой рост на 37% за год свидетельствует о значительно возросшем интересе к работе общественных советов.
— Что говорит об эффективности общественных советов?
— Эффективность работы советов подтверждается тем, что 55% обращений граждан, направленных через них, были удовлетворены. Такая динамика подчеркивает растущее влияние общественных советов на процессы государственного управления и укрепление связи между властью и обществом.
В будущем ожидается, что ОС будут еще активнее использовать цифровые технологии и данные для принятия решений, а также увеличивать участие граждан в своей деятельности. Глобальные тенденции указывают на важную роль ОС в укреплении демократических принципов.
Помимо этого, в прошлом году Казахстанским институтом общественного развития по всему Казахстану был проведен массовый опрос, посвященный восприятию населением работы Национального курултая. Всего было опрошено порядка 2,2 тысяч человек с соблюдением репрезентативности и других научных требований. На вопрос «Известно ли вам о существовании Национального курултая?» большинство опрошенных по стране ответили, что не полностью осведомлены о его существовании. Однако, цифры некритичные: о том, что есть такой орган, знают от 32% в возрастной категории от 18-28 лет, до 47,4% в возрастной категории от 41- 60 лет. В целом, это можно оценить, как неплохой результат, учитывая, что большинство населения все же аполитично и в ежедневной бытовой рутине не сильно разбирается в элементах политической системы, особенно — в новых гражданских институтах.
Помимо этого, необходимо затронуть вопрос о ходе обсуждения нормативных правовых документов. Так как он отражает общественную вовлеченность в процесс принятия политических решении. Все проекты нормативно-правовых актов для публичного обсуждения размещяются в разделе «Открытые НПА» на сайте «Электронного правительства».
Также в рамках первого заседания Нацкурултая Президент инициировал создание платформы «Quryltai». Она задумана как средство для углубления онлайн-взаимодействия граждан и власти.
— Это интересная инициатива.
— Да, по состоянию на апрель 2024 года через эту платформу поступило 749 предложений, из которых 437 предложения в 11 категориях успешно прошли процесс модерации. Большая часть предложений сосредоточена в категориях «Права человека» (144), «Финансы и налоги» (107) и «Государственное управление» (97).
Ярким подтверждением цифрового участия выступает Единая информационная система по работе с обращениями «E-Otinish». К данной системе подключено порядка 25 009 госорганов и организаций (из них 19 794 — местные исполнительные органы).
В результате с 1 июля 2021 года по настоящее время поступило 7,8 млн обращении, зарегистрированы 1,9 млн уникальных заявителей. А через «Smart Data Ukimet» с 1 января 2024 года было зарегистрировано 2,3 млн обращении. То есть сегодня 70% всех обращений поступает в электронном виде.
После принятия Закона «Об общественном контроле» наблюдается усиление интереса к использованию петиционных механизмов. Это явление свидетельствует о том, что граждане все чаще ищут способы взаимодействия с властью, стремясь внести свой вклад в принятие решений, которые напрямую влияют на их жизнь и будущее страны. Однако важно понимать, что эффективность петиций во многом зависит от того, насколько они правильно организованы и насколько эффективно работает система их рассмотрения.
Созданные механизмы гражданского участия могут оказаться неэффективными, если сами граждане не будут проявлять активную позицию. Это двусторонний процесс, где государство предоставляет платформы для взаимодействия, но без активного участия общества эти возможности могут остаться нереализованными. Для полноценного развития данных институтов требуется заинтересованность и участие не только со стороны власти, но и со стороны граждан, чтобы все стороны были вовлечены в процесс принятия решений.
О доступных инструментах и механизмах
— К слову, раз уже заговорили про петиции, то какие инструменты сегодня доступны гражданам для участия в принятии решений? В скором времени тем более в Казахстане состоится референдум, какое он значение имеет как возможность взаимодействия властей с обществом?
— Референдум — это не просто голосование, а возможность активно участвовать в формировании политики и принимать решения, которые непосредственно затрагивают жизнь общества. Важно развивать такие инструменты прямого участия граждан, тем самым создавая основу для ответственного и прозрачного управления.
Согласно отчету «The World of Referendums: 2023», с 1790 года в мире было проведено 3072 референдума. В Казахстане, с учетом референдума 5 июня 2022 года, всего состоялось три референдума, два из которых касались изменений в Конституцию. Впервые на обсуждение по четвертому референдому вынесен экономический и энергетический вопрос. Участвуя в референдумах, граждане осознают свою способность влиять на политическую повестку.
Помимо этого, референдум как форма прямого народного волеизъявления играет важную роль в укреплении доверия в обществе. Он дает гражданам возможность непосредственно участвовать в принятии важных государственных решений, что способствует ощущению причастности к политическим процессам. Когда люди видят, что их мнение учитывается, это повышает уровень доверия к государственным институтам и легитимности власти, укрепляя социальную сплоченность и ответственность всех сторон за будущее страны.
Не выделяя частностей, современный демократический дискурс требует, чтобы официальная власть советовалась с гражданским обществом не только через электоральные процедуры, во время выборов и референдумов, но и в постоянном режиме в процессе принятия политических решений, влияющих на жизнь больших групп граждан или всего населения.
— Какие изменения нужны для повышения прозрачности и доступности информации о принятии решений на уровне власти?
— Для этого важно активно развивать формы общественного контроля, такие как общественный мониторинг, общественные слушания, общественная экспертиза и заслушивание регулярных отчетов госорганов и субъектов квазигоссектора. Эти механизмы способствуют прозрачности и подотчетности власти, давая гражданам возможность оценивать и контролировать работу госструктур. Более активное использование таких инструментов помогает повысить доверие к власти и улучшить качество принимаемых решений, обеспечивая участие граждан на всех этапах государственного управления.
Вместе с тем необходимо отметить следующие отрицательные моменты в проведении общественного мониторинга:
1. Отсутствие методик проведения общественного мониторинга, отражающих как общие подходы, инструменты и технологии, так и подходящие для применения в конкретных сферах и отраслях. В свою очередь это приводит к проведению различных мониторинговых мероприятий на недостаточно эффективной основе.
2. Отсутствие заинтересованности (по разным причинам) руководителей различных центральных и местных госорганов и субъектов квазигоссектора в проведении общественного мониторинга определенных направлений деятельности их структурных подразделений или подведомственных организаций. В связи с этим мониторинговые мероприятия не получают какой-либо поддержки с их стороны.
3. Несвоевременное предоставление, предоставление с некачественным содержанием со стороны определенных государственных и квазигосструктур необходимой информации, относящейся к предмету мониторинга.
4. Нереализованность в силу разных причин (отсутствие необходимых бюджетных средств, наличие определенных законодательных ограничений, разногласия между разными госорганами и т. д.) государственными и квазигосструктурами определенных рекомендаций и предложений, разработанных на основе проведения общественного мониторинга.
5. Низкий уровень информационного сопровождения мониторинговых мероприятий. В том числе это выражается в отсутствии соответствующей информации на официальных сайтах большинства центральных госорганов, областных, районных и городских маслихатов и квазигосударственных структур.
— Какие проблемы выявляли при проведении общественных слушаний?
— Согласно обобщенным результатам глубинных интервью с членами ОС разных уровней, в процессе подготовки и проведения общественных слушаний имеют место следующие критические моменты:
1. Незаинтересованность большого количества граждан и представителей институтов гражданского общества участвовать в общественных слушаниях по тем или иным социально значимым вопросам. В связи с этим озвученные на них оценки и предложения членов ОС по данным вопросам не находят серьезной общественной поддержки.
2. Формальное участие в общественных слушаниях определенного количества людей, преимущественно приглашенных должностными лицами соответствующих государственных органов.
3. Частые случаи участия в общественных слушаниях людей, настроенных деструктивно и стремящихся своим поведением привлечь к себе внимание. Тем самым они используют участие в данном мероприятии в свою пользу, игнорируя важность положительного решения рассматриваемых на нем вопросов.
4. Отсутствие у ОС материально-технических ресурсов, необходимых для проведения общественных слушаний с участием иногородних членов ОС и других потенциальных участников, а также с выездами по территории определенного региона или в другие регионы.
5. Нереализованность в силу разных причин соответствующими госорганами рекомендаций и предложений, озвученных членами ОС и другими участниками и внесенных в итоговый протокол общественных слушаний.
6. Низкий уровень освещения общественных слушаний и их итогов в СМИ, а также на официальных сайтах центральных и местных госорганов.
Обращает также на себя внимание отсутствие практики проведения общественных слушаний в процессе деятельности ОС субъектов квазигоссектора. Хотя в ведении соответствующих структур находятся такие важные для населения республики вопросы, как газификация, энергоснабжение, железнодорожное и воздушное сообщение, почтовая и телефонная связь и другое.
В целом, большинство законодательных и институциональных основ уже созданы. Эти меры включают доступ к государственным данным, механизмы общественного контроля и отчетность госорганов. Однако ключевой задачей сейчас остается их эффективное внедрение и активное использование на практике.
Новые пути взаимодействия
— Какие препятствия существуют для граждан в Казахстане, когда речь идет о влиянии на государственные решения? Какие меры могут способствовать увеличению активности граждан в вопросах государственного управления?
— В 2020 году была утверждена действующая Концепция развития гражданского общества страны. В этом году завершается первый этап ее деятельности. Нужно отметить, что по результатам работы Концепции есть определенные сдвиги в развитии гражданского общества, но по-прежнему остается много вопросов и проблем. И Президент не раз отмечал, что стоящие сегодня перед Казахстаном задачи требуют усиленного взаимодействия государства и неправительственных организаций, системной перезагрузки институтов гражданского общества.
Хотелось бы отметить, что работа по сбору предложений для внесения их в Концепцию развития гражданского общества начата Министерством культуры и информации в 2023 году. В текущем году Центром изучения общественных процессов НАО «Казахстанский институт общественного развития» при поддержке Комитета по делам гражданского общества ведется работа над проектом «Оценка состояния развития гражданского общества в соответствии с первым этапом реализации Концепции развития гражданского общества в Казахстане и определение индикаторов для ее реализации на втором этапе».
Конечно же, для проведения масштабных реформ необходимо усиление законодательной базы, анализ результатов первого этапа и внесение изменений и дополнений по второму этапу реализации Концепции.
Внесение изменений и дополнений в Концепцию развития гражданского общества РК обусловлено кардинальными сдвигами, с которыми страна столкнулась в период с 2020 года (Covid-19, январские события, конституционные реформы). Несмотря на возросшую значимость гражданского общества и его активное участие в преодолении кризисных ситуаций, существующая Концепция развития гражданского общества не в полной мере отражает новые реалии и потребности. Анализ текущей версии Концепции выявил ряд недостатков, которые ограничивают ее эффективность в качестве инструмента для развития и укрепления гражданского сектора.
На предыдущих этапах были разработаны все необходимые правовые, институциональные и финансовые механизмы для поддержки гражданского общества, что позволило гражданскому сектору из состояния «слабого гражданского общества» перейти в статус динамично развивающегося.
— Что это значит?
— Что в настоящее время государство вступило в новую фазу, где гражданское общество стало более активным и сильным, в этой связи необходимо перейти от парадигмы «для» гражданского общества к «вместе» с гражданским обществом.
В основу нового этапа работы государства с гражданским обществом должно быть поставлено строительство доверия. Доверие между людьми, институтам гражданского общества, власти и правосудия. В принципе, феномен доверия формируется как результат длительного развития общества и его уровень является основой стабильности социальной системы, поэтому его сниженный уровень может стать одним из сдерживающих социокультурных барьеров на пути успешного развития общества. При этом доверие в широком понимании как готовность взаимно воспринимать инициативы, поддерживать, находить приемлемые коммуникации.
На этом фоне сегодня есть потребность в развитии гражданской культуры нового типа, которая будет основана на солидарности и ощущении, что государство и гражданское общество движутся в одном направлении, не противопоставляя себя друг другу и действуя в общих интересах.
Отдельно затрону вопросы продвижения новых диалоговых площадок. Большинство существующих диалоговых площадок дискредитировали себя либо оказались временными и периодическими, что снижает их эффективность и доверие к ним. В связи с этим необходимо создавать постоянно действующие форматы взаимодействия, которые обеспечат стабильный и качественный диалог между гражданским обществом и госорганами. Такие площадки позволят решать актуальные проблемы более системно, укрепляя доверие и сотрудничество между всеми участниками.
В то время как цифровые технологии играют все большую роль в расширении гражданского участия, также в расширении нуждается понятие цифровой демократии и механизмы цифрового взаимодействия между государством и гражданским обществом. Важно чтобы гражданский сектор выступал как системный игрок, не только помогающий, но возможно даже замещающий или самостоятельно формирующий политики в отдельных сегментах.
Фактически, обновленная Концепция должна стать инструментом, отражающим изменения в обществе, предложить видение преодоления вызовов и проблем, а также демонстрирующим возросшую роль гражданского сектора и направления для дальнейших реформ, служить ориентиром для укрепления взаимодействия между государством и обществом, подчеркивая важность гражданской активности в процессе преобразований.
Активность должна быть выше
— Как можно стимулировать больше граждан к активному участию в политической жизни страны?
— Для стимулирования большего числа граждан к активному участию в политической жизни страны необходимо развивать институты общественной полемики, такие как дебаты. Дебаты позволяют обсуждать важные общественные вопросы открыто и аргументированно, способствуют формированию критического мышления и повышению политической грамотности населения. Этот формат взаимодействия также помогает вырабатывать решения через диалог, вовлекая различные группы общества и создавая условия для более осознанного участия граждан в политических процессах.
Например, парламентские выборы в Казахстане наглядно продемонстрировали недостаточный уровень политических дебатов и ограниченность числа кандидатов, способных вести дискуссии на высоком уровне. Это подчеркивает необходимость дальнейшего развития культуры публичной полемики и подготовки квалифицированных ораторов.
Дебаты не являются конституционным требованием, но «де-факто» являются частью избирательного процесса. Эта форма политической агитации возникла достаточно давно, и во многих странах обрасла своей историей и традициями. Чего нельзя сказать о нас.
В 2005 году впервые в истории выборов президента Казахстана были проведены теледебаты в прямом эфире, в которых приняли участие все кандидаты (Ж. Туякбай, А. Байменов, Е. Абылкасымов, М. Елеусизов) за исключением Н. Назарбаева. В кампаниях 2011 и 2015 года теледебаты не проводились. В телевизионных дебатах 2019 года приняли участие четыре кандидата в президенты (Ж. Ахметбеков, А. Косанов, А. Таспихов и С. Тугел) и три представителя кандидатов (А. Перуашев представлял Д. Еспаеву, А. Бектаев — Т. Рахимбекова, М. Ашимбаев — Касым-Жомарта Токаева).
За всю историю казахстанских выборов в дебатах, непосредственно сам кандидат от действующей власти ни разу участия не принимал. И на будущих дебатах скорее всего ряд кандидатов отправят для выступления своих доверенных лиц, учитывая, что закон не обязывает кандидата участвовать в совместных публичных предвыборных мероприятиях.
В любом случае, искренне надеюсь, что телевизионные дебаты кандидатов в президенты прочно войдут в традицию предвыборных кампании и в перспективе участие в дебатах будет являться ключевым фактором для победы.
— Какие примеры из международной практики участия граждан в принятии государственных решений могут быть полезны для Казахстана?
— Думаю, что с учетом стремительного цифрового развития Казахстана, внедрение электронного голосования становится не только актуальной, но и необходимой мерой для повышения эффективности выборных процессов. Технологические достижения позволяют обеспечить безопасность, прозрачность и доступность голосования, что может значительно увеличить уровень доверия граждан к выборным институтам.
Электронное голосование уже успешно применяется в ряде стран, что подтверждает его работоспособность и преимущества. В условиях современных вызовов, таких как необходимость снижения физического контакта и повышения удобства для избирателей, Казахстану важно начать активно исследовать и внедрять такие технологии. Это не только позволит улучшить качество демократических процессов, но и станет шагом к более глубокому цифровому преобразованию общества.
— Какие перспективы у гражданского участия в Казахстане?
— Характер взаимоотношения государства и личности является важнейшим показателем состояния общества в целом, целей и перспектив его развития.
В связи с современными тенденциями развития общества, реорганизацией общественного строя и госструктур, вопросы формирования и функционирования правового и справедливого государства, приобрели особую значимость в Казахстане. Это связано с поиском новых моделей политического и социального устройства общества и государства. При этом определяющим ориентиром построения новейшей государственности являются принципы правового государства, закрепленные в Конституции.
Характеристика понятия «Справедливый Казахстан» будет далеко не полной, если обойти принципы правового государства: принцип приоритета права, принцип правовой защищенности человека и гражданина, принцип единства права и закона, принцип правового разграничения деятельности различных ветвей государственной власти, принцип легитимности.
Развитие и совершенствование законодательства, направленного на формирование новой, по существу, правовой системы, выступает одной из важнейших задач государства.
В условиях формирования справедливого государства требуется иное понимание права, законности, для которых мерой всех вещей действительно выступает благополучие социально-правовой жизни каждого конкретного гражданина. Речь идет не просто об учете, уважении интересов личности, а о человеческом измерении права.
В связи с этим создание системы политических, юридических гражданских и общественных гарантий, обеспечивающих действительность этих конституционных положений, взаимная ответственность государства и личности, составляют процесс формирования справедливого государства.
Сама идея построения справедливого государства в Казахстане продолжает завоевывать общественное сознание, что связано с изменением казахстанского правосознания. Все более возникает потребность в достижении баланса между старыми представлениями общества и объективными современными потребностями государства. Обретение социального консенсуса как главного условия построения правового и справедливого государства и должно стать итогом!
Оксана ДАВЫДОВА, Астана.